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进一步解决 “执行难” 的几个着力点     吴晓静    2021年03月26日10:52

为贯彻落实中共中央“切实解决执行难”部署,最高人民法院2016年提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。2019年最高人民法院工作报告中宣布,“基本解决执行难”这一阶段性目标已如期实现,今后将不断巩固“基本解决执行难”成果,向“切实解决执行难”迈进;2020年最高人民法院工作报告中也沿用了巩固成果、切实迈进的提法。目前来看,全国法院解决“执行难”工作进入了一个新的平台期,大体上会按“基本解决执行难”期间基本做法往前推进。本文试在简析前一阶段解决执行难工作得失基础上对下一步工作提出建议。

 “基本解决执行难”使执行工作有实质性改观,主要的变化及得力点在于以下四个方面:

 一是形成了党委领导、各方面重视和积极支持、参与执行工作的整体态势,执行工作的社会环境大为改观;二是人力、资金等较高成本的投入,网络查控等新技术手段的广泛使用,使执行能力提升明显;三是法院系统关于执行工作的规范体系初步形成,执行规范化成效初显;四是以信用惩戒和限制高消费为重点的联合惩戒机制发挥了巨大威力,一处失信、处处受限的格局对“老赖”形成最大威慑。以上几个方面的合力,使得执行到位率有所提升,人民群众对于“执行不能”等执行客观障碍有所认识,对于“执行难”的负面感受有所消解,可以说达到了“基本解决执行难”的预期目的。

 但是我们发现,“基本解决执行难”的前述四个得力点(着力点)现在都遭遇某种“天花板”,如果不加以突破,“执行难”的态势将难以继续改观,甚至可能回潮。

 首先,各方重视、齐抓共管的局面缺乏长期有效的保障。各方重视、齐抓共管的积极态势,有赖于“各方”长期坚持对执行工作的高度认识和积极参与,这一点目前还缺乏可靠保障,大体靠运动机制在激发和推动。时间稍长,“各方”往往就不同程度松懈下来了,只剩下人民法院单打独斗。如果能出台一个相关规定,对有关各方在执行工作体系中的权力、义务与责任予以法律上的明确,将会有进一步提升和促稳各方参与度的可能。其中一大难点,可能在于如何设定“规定”中对相关“各方”施以各项约束的条文的“执法主体”及其“执法手段”的设置。

 其次,技术应用不理想。联网查控被执行人财产的技术条件发展很快,但真正转化为实际运用的速度与程度则不如人意。与此相关的若干行业壁垒、制度性壁垒尚待突破,需要人民法院与有关各方深度沟通坦诚合作加以解决。与执行有关的其他新技术手段的运用也存在类似提升空间。

 第三,执行规范不完善。执行工作规范体系虽已有雏形,但离完备、细密还远。执行规范既包括大量操作规范、程序事项,也涉及不少实体问题,比如对特定财产的执行可能会涉及不同主体不同实体权益的保护与权衡。这可能跟法院系统业务研究中存在一定的条块分割、不愿意对“跨界”事项发力、发言也有关,这应该作为重难点问题来攻关。

 第四,联合惩戒门槛较高。联合惩戒对“老赖”确有威慑效果,但这一机制性利器正在趋于钝化,尤其对于有经验的“老赖”而言,空子不少,空间较大。目前的惩戒只针对“失信被执行人”,门槛较高。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的第一条,是目前认定失信被执行人的基本依据,其所列情形中,涉及面最大的是“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”。而何谓“有履行能力”,实践中往往颇难掌握。有的被执行人日子过得挺滋润,从生活经验来看不像是无力偿债,但其名下无产账上无钱,实际履行能力“查无实据”,申请人与执行法院往往莫奈其何。即使有一些疑点,挖掘和认定起来都较困难,法院在案多人少的情况下更不可能一一细捋穷追不放。这就造成有经验的“老赖”经常没有被认定为失信被执行人,相关惩戒与制约对其均不启动,从而能够逃避执行。这种高制裁门槛,对于“失信人”这种含有强烈道德评价意味的执行对象而言确实有其意义有其必要。但问题在于,我国目前的相关制裁与惩戒仅对“失信人”适用,而对广大游走于“失信人”认定标准之外,以及仅因相关认定比较严格、要求较高的原因而没有被认定但实质上是“老赖”的执行对象而言,实际上“无法可依”、“无计可施”。

  这种局面亟需改变,也有条件改变。只要改变规则,将目前适用于“失信被执行人”的那些后果普遍直接适用于未按生效法律文书要求履行义务的所有主体即可(个别确实不宜适用的措施除外)。这种改变的合理性不难论证:义务人没有按生效法律文书履行无非是两种情况,一是有能力而不愿履行,二是无能力履行。其中无论哪种情形,对其实施现在对失信被执行人才采取的措施其实基本上都是合情合理的,例如限制其高消费,其合理性毫无疑问,即使是触发信用惩戒妨碍其贷款能力,也属正常。如确有必要准许其贷款,可以征求申请执行人意见,并由执行法院从有利于执行的基本立场予以综合考虑后决定并妥善处理。

  最后,申请人缺乏评价权。除以上几点外,“基本解决执行难”阶段还有一个重要的缺漏需要弥补,那就是没有充分重视申请执行人的知情权和评价权。“基本解决执行难”阶段只安排了第三方评价,而没有安排和关注申请执行人对执行个案相关工作进行评价。这或许是出于“申请人是当事人,不宜由当事人来评价”的考虑,或者是顾虑申请人的评价总体上可能比较难看。但是应该看到,由申请执行人对执行个案进行评价与审判阶段当事人对个案审判进行评价完全不同,不存在因顾虑评价而影响审判公正性的问题,执行皆以生效法律文书为依据,是法院为申请人服务(实现文书中确定的申请人权利)的清清爽爽、光明正大的关系,由服务对象给服务工作打分是再正当不过的事情;还需要看到,所谓的“执行难”,主要来源于众多申请人对执行工作不满意,才形成了社会上关于“执行难”的普遍共识与重视。因此,努力提升申请执行人对执行个案的满意度,才是对解决执行难最为重要的“源头治理”。

  落实申请人的评价权,需要首先落实其知情权。一是案件办理要尽可能对申请人透明,让其及时知晓法院在何时采取了何种操作,进展如何,二是办案要求要对申请人透明,让其知晓法院在个案具体情况下应当如何、可以如何。执行案件办理中,法院应保持与申请人沟通,听取其意见并在法律范围内尽量采纳。做到了这些,即使执行效果仍可能不理想,但对“执行难”的抱怨也将会大大减少,“执行难”问题也可望从根本上得到解决。■

 (吴晓静,民革重庆南岸区委会主委,南岸区政协副主席/责编 刘玉霞)

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