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我国水利建设的制度完善与资金筹措         2011年12月23日00:00

我国水利建设的制度完善与资金筹措

刘海波

众所周知,中国是个缺水的国家,同时也是水污染极端严重、水患频繁、水资源使用效率低下的国家,多年来我国的水利建设特别是中小型水利建设严重欠账。2011年7月,中共中央以前所未有的规格召开水利工作会议,第一次把治水放到了治国的高度,并且制定了一揽子的防灾减灾、合理配置水资源的10年目标。中央的决策无疑是非常重要和及时的。

组织体系与规则的建设很重要

治水的高度复杂性需要组织体系与规则的完善。水是流动的,难以打包、难以分割来进行市场交易;水资源往往是不同群体和个人共同利用的;水资源的利用都存在复杂的好与坏的后果,不同的群体和个人对水资源的利用相互影响,有利于一部分人往往有害于另一部分。任何水利工程和治水措施,都关系到相关群体的重大利益,存在不同层次的利益单元和群体间的利益冲突,存在代际间和不同群体间成本与收益的不同负担,这些问题不可能靠技术思路解决,唯有制度才能协调。同时,水利工程本身的管理体制还要实行公开招标、公平竞争,采取严格的质量管理措施保证不留任何隐患。

在水利建设当中存在着不同的群体利益,各个群体的利益界限在多数情况下是相对明确的并且可以按地域划界的,居住在不同地域的人们往往有不同的利益。水利建设所涉及的往往是地方性的公共事物,其间必然涉及到征收税款、集体支付赔偿、执行公共决定等。因此,除了个别情况,水利建设不能靠传统的中央统一决策调配资源、全民动员的思路,因为并不是全国人民面临一个问题,而是众多区域面临各种不同的问题。我们需要探究的是公共事务的治理之道,但又是区域性的、利益分殊的不同群体内部的公共事务。因此,需要发展出一些相对独立的机构作为群体利益的代表者,使各个群体有能力进行集体行动,同时还需要一套规则体系以协调各群体间的利益冲突。

在中国,涉及到治水领域的不同群体利益一般由不同层级的政府来代表。我们需要依赖现有的结构——村、乡镇、县市、省,作为各利益群体的代表者,需要注意避免过分的集中统一决策,尽力使现有的结构相对自主的代表该辖区的群体利益。

同时,我们也可以借鉴美国特别区的办法,使超越传统行政区划的群体利益可以得到更好的反映和代表。单一或有限功能的特别区是数量最多、作用重要的美国地方政府单位。特别区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立,在财政上和政治上不再依附于原有的市或县政府。大量现实问题的解决会超出传统行政区划的界线,而特别区在处理跨越现行政府单位权限的问题方面很起作用,可以根据服务的需要来确定自己的管辖范围,且能够提供一种规模经济方式。通过划分边界,特别区获得可支持一项特定服务的合适财政基础,使受益地区和征税地区相对称,可以把税收负担扩散到比已有的政府单位更大的地区或相反。实际上,美国的特别区中相当一部分就是各种水区(供水区、防洪区、灌溉区、水土保持区等),得克萨斯州仅仅在水资源管理方面,州政府有案可查的管水行政区就有1000多个。在美国,水的治理是在众多机构、自愿组织、个体间的广泛互动中进行的,这样形成了一个复杂的管理体系,其中有一系列权利的调整和制度的安排。水区在这个管理体系中是至关重要的组成部分。

水利建设中不同群体的利益冲突是不可避免的,需要一套规则体系进行协调。群体间权利界限的划分是一个极为复杂、不可能一下就明朗的问题,我们也不能指望出现一个万能的立法机构通过集中立法将权利界定清楚。在开始的时候,我们只能有一部比较粗略的水法,权利的界定是不怎么完善的,是有待于发展的,尤其是我们不能预测今后情势的变化。法律的缝隙靠合乎正义或合乎公共利益这样的一般概念来弥补,权利的争执在所难免,在争执当中权利体系将得到进一步完善。人们对于具体个案进行判断比获得一个普遍适用的抽象原则更容易些,我们可以通过个案的累积使这套规则体系不断完善并适应新的情况变化。最好,单独设立判例法的水法法院,这个法院通过判例具有一定的造法功能。

不同群体对水的相关权利得到了界定,这样就出现了权利间的交易和基于权利的相互合作。在这种情况下,大型工程与保护生态的举措,就是诸种利益相互协调的自然结果。在这样一种模式下,分散于不同人群中日常实践当中所得到的知识可以进入决策的领域,有效地得到利用。

建设资金不能靠土地出让金

水利工作会议确定了10年投资4万亿的宏大计划,2011年初中央一号文件中明确提出,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。但是,2011年上半年,水利建设资金的投资额却远远低于预期的进度。配套资金的具体落实方案,还有待制定。

筹措水利建设资金,首先要根据事物的性质,进行细致的分类,不同性质水利工程应该有不同的筹资渠道,或者得到国家的扶持资金,或者得到地方政府的扶持资金,或者是政策性贷款,或者是商业贷款以及从获益者那里收取费用。其次,要有全局性的视角,通盘考虑中国经济发展的大局,水利建设要促进中国经济结构的转型。

农田水利建设最好别打土地出让收益的主意。东部发达地区土地出让金数额巨大,但几乎没有农田水利建设需求;而中西部需要水利灌溉的地区,土地出让金却有限。除非中央政府统筹全国不同地区的土地出让金,否则只能使已经不堪重负的中西部地方财政进一步增加负担,这极不公平。农田水利建设关系到粮食安全,具有很强的全国公共性,不应由地方政府独力负担。本来,中西部地区地方政府就要用本地匮乏的财政资金,为不在本地工作的沿海打工人群提供教育、养老、医疗公共服务,形成东部与中部地方政府权利与义务的不对等。现在不能加重这种不平等。

土地出让金的多少取决于地价,高地价已经成为中国经济发展的阻碍,从香港学来土地出让制度本身就急需改革。高地价隐含的一个问题是“政府税负极端的不平等”,地方政府财政开支越来越大,那么就需要城市化的后来者负担越来越大的税收,这显然极端不公平。水利建设是好事,好事不能建立在弊政持续甚至强化的基础上。

其实,对中央政府来说,筹措水利建设资金毫无困难,而且能够借此极大促进经济结构转型,转变经济发展中内需和出口、沿海内地不平衡问题。

中央政府一个办法是大幅度降低出口退税,利用因此节省的财政资金投资水利。2009年全国办理出口退税6487亿元,各省市地方财政负担约352亿元,其余中央财政负担;2010年中国的出口货物退税达到创纪录的7327亿元,比全国财政在医疗卫生、住房保障、环境保护或城乡社区事务等方面的单项支出都要高。2010年全国土地出让金2.7万亿,10%也不过2700亿资金用于农田水利建设,远不及出口退税的一半。而且我国的外汇储备已经过多,外汇占款导致人民币基础货币被动超发。降低出口退税最大问题不过是倒闭一部分企业,造成一些失业,但是农田水利建设同时将创造大量的就业机会。

如果能够修改《中华人民共和国中国人民银行法》第29条的规定(该条规定中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券),中央政府向央行发行国债,用于水利建设。这是否会制造通货膨胀呢?其实,这种办法进行水利建设创造的就业和内需,将降低外贸顺差,由外贸顺差形成的外汇占款将被对冲,所以并不会增加中国经济体系中的基础货币,不会恶化通胀,而且能大大改善国民收入分配的不平等。(刘海波,社科院法学所副研究员/责编 张栋)

来源:《团结》杂志2011年第5期

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