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新时期统一战线工作的法治思考         2013年09月27日00:00

 统一战线是中国共产党领导人民取得人民革命胜利的法宝之一。统一战线为什么能够成为中国共产党的法宝?从法治的角度看,就是它为中国共产党统一各民主党派约束、监督和抗衡国民党反动政权,乃至推翻国民党反动统治提供了坚实的民主舞台。因此,作为法宝的统一战线,它在中国人民革命中,扮演了一种国家权力的约束者和监督者的角式。而这种约束和监督力量,对于任何一个现实的国家政权来说,都是必不可少的。

  建国以后,中国统一战线的主体和对象都发生了重大变化。作为新民主主义革命统一战线对象的国民党反动政权被赶到了台湾,中国共产党成为中国的执政党。在这条件下,传统的统一战线,即中国共产党在人民革命中与各民主党派建立起来的统一战线不能不发生深刻的变化。建国前后,当各民主党派纷纷酝酿解散的时候,毛泽东以“互相监督、长期共存”提出了新中国统一战线的基本宗旨。毛泽东的这八个字,极其深刻地抓住了新中国统一战线存在的合理性,也符合法治的精神,包含着丰富的法治内涵。

  改革开放以后,中国社会进入到了一个新的阶段。随着改革开放的深入,中国社会经历着一种前所未有的深刻的社会转型。在这深刻的社会转型中,毛泽东提出的“长期共存、互相监督”宗旨及其所体现的社会主义民主和法治的精神不但没有失效,而且对新时期统一战线意义越来越大。中国改革开放以来的实践充分证明,如何在新的历史条件下真正贯彻和落实“长期共存、互相监督”宗旨及其所体现的民主和法治精神,不仅是中国社会主义法治建设和民主建设的迫切需要,也是统一战线本身在新的历史条件下继续成为法宝的首要前提。

  从中国改革开放来看,最能反映我们时代主题的内容,首先是市场经济。市场经济解决的是社会资源的合理配置问题。它的优越性是公平和效率。1993宪法修正案确立了在中国建设社会主义市场经济的目标。1993年以来,中国经济领域由于市场经济的发展所取得的成就举世瞩目。但由于长期计划经济和封建政治传统的影响,中国的市场经济还有很大的阻力。最突出的就是权力对中国市场经济的影响。由于国家权力的规范化不够,使中国的市场经济具有明显的权力经济特点。权钱交易和权力寻租成为中国市场经济中最普遍化的危险和阻力。与之相适应的是暴富的大量涌现和大批官员腐败的严峻性。中国亿万富翁的出现之多之快,超过了世界史上近200年来的任何一个国家。但在手段上,除了极少数科技发明的人和某些利用市场机遇的人以外,大多数都与钱权交易有着各种各样的联系。一个数字应当引起我们的广泛关注:最高人民检察院检察长贾春旺称,2003年检察机关共抓获潜逃的职务犯罪嫌疑人596人。另据不完全统计,截至2000年12月31日,我国有超过4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃。中国暴富起来的人们和贪官外逃之间有没有必然联系?我们不能妄下结论。但有一点是可以肯定的,即从外逃贪官手中流走的国有资产要比他们带走的要多的多。这些国有资产流向了哪里?它们与极少数暴富有没有关系?建议检察机关和有关部门认真查一查。另一个方面,弱势群体受到的侵害正与前所未有的势头向前发展。拆迁和圈地成为中国新的腐败源。一些房地产商利用政府部门的行政力量来谋利,而政府的威信由于这种不合法的谋利行为大受影响。发生在去年的两起动迁自焚案给我们敲响了警钟。在某种意义上,弱势群体所受侵害的广度和深度正好和强势群体的非法暴富成正比。而当一些开发商可以在暴利驱动下利用政府的行政权力把成百上千户居民或农民赶出他们世代居住的家园的时候,市场经济的公平原则和基本秩序实际上已不复存在。

  中国市场经济权力化的根源在于法治的规范不够。市场经济就是法治经济。一般来说,市场经济的发展程度与法治的发展程度成正比。有什么样的法治就有什么样的市场经济。则市场经济则是法治的经济表现和要求。1996年以后,建设社会主义法治国家已经成为我们整个社会的共识。在我们的社会中,已经没有人会怀疑法治的合理性和正当性。但对于什么是法治,我们无论在理论上还是实践中其实都存在较大的盲区。从理论上说,我们对于什么是法治和人治还缺乏应有和的批评和社会监督机制,以致我们社会主义法治建设中的许多做法仍停留在人治的层面,而得不到有效的制止。比如,我们从上世纪90年代就开始实施干部收入申报制度,但几乎没有作用。原因在哪里?其关键就在于这个制度是建立在官员的自觉上的。而且我们对不自觉申报或申报不实没有任何有效的约束措施。当然,法治不是不要自觉,法治的特点是不相信官员自觉。道理非常简单:权力没有约束必然腐败,这是任何自觉都无能为力的。从实践中看,市场经济不规范既有法律规范的原因,也有法律实施的原因。从法律规范说,克服权力经济的关键是法律对国家权力的控制和约束。但中国无论是宪法还是法律,还没有建立起真正的控权意识。以中国宪法为例,我们现在还停留在“依法治国总章程”的理念。其实,宪法作为根本法,其本质特点就在于它是控制国家权力,保障公民基本权利的法,这也是宪法和其他法的根本区别。英国宪法、美国宪法、法国宪法都是在这种背景下产生的。从法律实施看,由于控制国家权力法的缺乏和不受重视,使权钱交易不仅成为中国市场经济的伴生物,而且成为一种普遍性的存在,出现了违法行为和暴富的离奇结合。在这种情况下,合法经营难以得到应有的尊重,甚至受到压抑。这是一种极为危险的现象。当市场的主流不能通过合法的方式发展的时候,中国的市场就会走向公正和效率的反面。

  如果说中国市场经济的缺陷在于法治发展的不足,那么法治的不足则根源于民主发展的不够。民主是法治的基础,法治产生于民主的需要。但是,中国的法治要求却与经济改革有着更密切的关系。1996年文革结束以后,中国人民选择了改革开放。但在相当长的时间里,人们把改革开放主要理解为是经济体制的变革。随着改革开放的深入,特别是1993年确立市场经济体制以后,才明确提出社会主义法治。因此,与民主和法治的一般关系不同,中国社会中作为法治基础的民主建设大大滞后于法制建设。这种滞后性从两个方面表现出来:一方面是法制(注意:不是法治)的迅速发展,各种各样的法律规范在极短的时间里,几乎涵盖了中国社会生活的各个方面;另一方面,中国社会的法治精神却极其缺乏,人治和官本位的倾向即使在最应当具备法治形式的政法系统甚至理论层面中都极其普遍,由于国家权力得不到有效制约,一些地方买官卖官到了极其严重的地步,媒体披露的河北襄樊卖官丑闻中,买官卖官已经市场化。而2003年的孙志刚案件和2004年的两起拆迁自焚案,则显示中国作为法治最直接体现的公民基本权利保障,已经成为中国社会中最严峻的民主问题。如果我们的公民连基本的人身权和财产权都得不到保障,以人民当家作主为特征的社会主义民主又从何谈起?

  于是,建设社会主义市场经济,我们不得不把目光投向民主和法治建设,这是我们时代的主题和潮流。民主政治和社会主义法治是市场经济建立健全的政治和法律基础。而民主和法治又存在密切关系。没有民主就没有法治,没有法治也没有民主。市场经济、民主和法治无疑应当成为统一战线新时期工作的核心。这不仅因为民主和法治建设是中国市场经济的根本,而且因为中国统一战线的内在本质与民主有关。中国统一战线的八大民主党派均与民主有密切的关系,它们在历史上有着为民主而斗争的光荣传统。今天,在共产党的领导下,统一战线的主要历史使命同样不能脱离社会主义民主和法治建设。如果说过去统一战线的目标和任务是打败国民党反动派,建立新中国,那么,在今天新的历史条件下,统一战线的首要任务就是要在共产党的领导下,通过贯彻“长期共存,互相监督”的宗旨,推进社会主义民主和社会主义法治,建设社会主义市场经济。这是统一战线要在新的历史时期能不能发挥法宝功能,发挥多大法宝功能的首要前提。

  但从现行的统战工作看,显然与这一目标有较大的距离:

  1,现行统一战线的主要内容是环境建设、文化建设、慈善事业等,一般地脱离了民主和法治这一重大时代主题。作为统一战线组织形式的政协,其主要的工作和精力都集中在文化和社会生活中的技术问题,如环境、生态、技术、教育等等,一年一度的各级政协年会上,少有民主和法治方面的提案。同样地,《中国政协报》在环境、生态、教育、技术等方面的报道极为出色,有些内容甚至不亚于专业性的报纸,但法治和民主建设,特别是国家权力约束和反腐败方面的内容,作为统一战线的主题,却相对贫乏。

  2,统一战线的内容在执政党地位转变后未及时变化,使统一战线下的民主党派有逐渐演化为执政党的党外支部的趋势,也使统一战线和民主党派的民主监督功能难以有效发挥。在新民主主义革命中,统一战线是中国共产党团结各民主党派约束、抗衡国民党反动派统治的民主战线,它极其有效地起到了约束抗衡国民党政权,并为最终推翻国民党反动统治发挥了法宝作用。建国以后,中国共产党成了执政党。但作为统一战线最主要内容的党派监督,在统一战线中被严重忽略。民主党派只能谈党的领导。而在党的领导的宪法原则下,民主党派的组织和活动原则及其内容都服务于执政党的需要,这使民主党派在组织原则、活动方式及政党作用方面有逐渐演变成执政党外的不同支部的趋势。这一特点使民主党派及统一战线存在的合理性发生了动摇,民主党派内的不少朋友甚至提出不如取消民主党派,这种现状显然不利于统一战线建设社会主义民主政治和法治国家应有功能的发挥,甚至有很大的负面作用。

  3,由于党派监督未受重视,导致中国执政党的权力约束问题得不到解决。根据中国共产党与各民主党派合作的“十六字”基本方针,民主党派在我国现阶段存在的主要理由就在于党派监督。全面有效地发挥民主党派的民主监督作用,是我国社会主义民主和法治建设的重要内容,也是我国社会主义宪政的基本特点。但现行人民统一战线的运作主要是一种单向的方式,即主要是中国共产党在领导人民革命和社会主义建设中,团结各民主党派和全国人民的形式,而民主党派如何在统一战线中充分发挥作用,防止和纠正执政党执政的失误,却并未能有效地发挥作来。

  4,民主党派在中国反腐败斗争中的巨大作用没有体现出来。从法治国家看,党派的民主监督对反腐败具有不可替代的意义。如美国尼克松的水门事件,克林顿的性骚扰案、美国“洛克希德丑闻”、日本“里库路德丑闻”以及德国前总理科尔的政党资金案等,从案发暴露到彻底追查,其中都有其它政党的监督在发挥作用。但中国的反腐败,似乎只是执政党内部的事务,很少看到民主党派的作用。中国反腐败斗争的大量事实证明,仅靠执政党的自觉来反腐,不但作用有限,而且不利于中国反腐败斗争的深入发展。

  因此,中国统一战线要在新的历史时期发挥“法宝”的作用,必然面临一系列的转变。这其中,首要的工作就是推进中国统一战线的法治化,使统一战线战线成为保障和维护人民基本权利、防止国家权力滥用、约束和控制国家权力的政治形式。这是新的历史时期对中国统一战线的基本要求。在中国各个领域都被纳入法治的轨道以后,中国的统一战线如果仍然以非法治的模式运作,不但落后于时代,而且也难以想象。国家权力的约束是法治的核心,也是宪法的本质内容。不同国家在长期的法治实践中形成了不同的约束制约国家权力的形式和制度。中国的统一战线就是中国具有社会主义特点国家权力约束制度,应充分认识中国特色社会主义制度的优越性。我们要汲取统一战线的成功经验,借鉴发达法治国家权力约束的合理因素,克服现行统一战线工作中僵化和不合理的内容,使中国的统一战线真正成为中国社会主义所特有的国家权力约束形式。中国人民长期的革命斗争中,在共产党的领导下,依靠统一战线,取得了中国革命的伟大胜利。今天,完全可以也应当在新的历史条件下,使统一战线成为约束国家权力,实现社会主义宪政,推进中国社会主义法治国家的形式。

  为了实现这个目标,建议修改宪法,将党派监督写进宪法,突出统一战线在新的历史条件下民主和法治的时代要求。统一战线是中国的特创,我们不能以西方的政治制度来要求中国的统一战线。但在市场经济和社会主义法治条件下,统一战线工作也要符合民主和法治的理念。具体地说,统一战线既要体现党的领导,又要有民主党派的监督,这是社会主义法治条件下,新时期对统一战线工作的要求。党的领导是中国人民的选择,是宪法原则;民主党派的监督是法治原则,是保障党的领导始终代表人民利益的制度力量。这两个方面,缺少了一个方面,都不符合社会主义法治原则,也就会落后于时代。我国宪法明确规定了统一战线在现代化建设中的地位,强调“今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”但宪法没有明确规定统一战线发挥作用的形式。根据中国共产党同各民主党派和无党派人士在社会主义时期达成的‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针,统一战线发挥作用的形式主要就是党派监督。因此,将党派监督写进宪法,明确统一战线发挥作用的形式,既是完善宪法的重要举措,也是统一战线在新的历史条件下发挥“法宝”功能,各民主党派依法行使民主权利的宪法依据。

  其次,建议制定《中华人民共和国政治协商法》。统一战线工作有法可依,有法必依,这是依法治国方略对统一战线工作的时代要求。刚刚修改过的《政协章程》在总纲中规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针,促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作,充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。”但《政协章程》不属于宪法、法律和行政法规,不具有法的效力。从制定主体来说,中国人民政治协商会议,不属于中国具有立法权的主体,它无权立法,也不能立法。故《政协章程》就其形式而言,至多只是中国共产党和各民主党派关于政治协商的一个协议。在依法治国已经深入人心,建设社会主义法治国家的过程中,中国共产党的领导和和民主党派参政议政的方式通过协议来处理,既不严肃,也不符合法治的要求。另一方面,法治建设要求民主党派参政议政同样必须依法进行。而作为人民政协活动主要依据的《政协章程》既不是宪法性文件也不是法律。在这条件下,民主党派参政议政,进行民主监督实际上无法可依。这不符合我国社会主义法治建设的方向。为此,建议全国人大在现有《政协章程》基础上,根据《宪法》制定《中国人民政治协商法》,使民主党派参政议政、民主监督有法可依,并严格按照法律的规定参政议政。只有在这个条件下,中国统一战线才能适应新时期的历史需要,成为具有中国社会主义特点的建设法治国家的政治形式从而恢复其“法宝”的功能。

  (本文为上海民进上报会中央“多党合作制度确立60周年征文”,作者系华东政法学院教授 蒋德海)

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