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吴先宁:略论协商民主实效性的三个维度     吴先宁    2016年06月24日00:00

“增强民主协商实效性”是社会主义协商民主建设的一个重要课题。党的十八大以来,特别是《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的颁布以来,“增强民主协商实效性”这一课题已经引起人们的极大重视,在理论研究中,以协商民主实践的推进和创新为基础,出现了不少关于协商实效性的研究成果。综观这方面的研究,其总的特点是把协商实效性作为已经自明的前提,提出如何加强实效性的意见和建议,但是对于协商实效性本身,即什么是“协商实效性”,如何判断和衡量“协商实效性”,协商实效性的机制和程序基础是什么等问题,相关的研究还不多见。回答这些问题,对于从理论上加深对协商实效性概念的认识,为协商民主实践提供新的思路和启示,有其无法替代的意义和价值。

一、如何理解协商实效性

所谓“实效性”,简单地说,即是一项事物(动作行为、机械装置、体制机制等)实际发挥功能所达到的程度。不同的事物,其实效性的具体内涵和衡量标准也不相同,主要要由该事物的性质、或设计的目的及其内在结构来决定。协商民主的实效性,即是协商民主体制机制在政治生活中实际发挥的功能、作用所达到的程度。根据上述,其实效性的内涵要通过分析协商目的、协商结构、过程来明确,要以协商机制和程序的功能为基础。

如所周知,协商民主的目的,是在一个利益、文化多元的社会中,通过协商对话形成共识,达致决策的科学化、民主化。从协商结构来看,一个具体的协商过程,包括议题设置、协商发起、对话展开、协商结论、进入决策等环节。由于协商目的和过程的多层、多环节,以及这些层次和环节相对独立的功能,故其实效性与其他事物的实效性在性质上有所不同,比如与一部发动机的实效性不同。后者的实效性仅仅体现在发动之后输出的功率上,而协商实效性,从协商目的的角度,其目的渗透在每一个协商环节之中,每一个环节都体现着某种程度的实效性的实现,比如经过协商,在协商议题上达成了共识。从协商过程的环节的角度,每一个环节,都对形成共识、进入决策发生作用,是协商共识进入决策的一个阶段,因此,也都在某种程度上实现了实效性。也就是说,理解“协商实效性”概念,要从目的到过程,以及过程的各个环节,全面地加以分析和观察,深刻认识协商实效性来源于协商过程的各个环节之中。这样的分析,可以破除对于协商实效性的简单化、狭隘化理解,比如仅仅强调一个提案提出的意见建议是否即时采纳,也即是否立即进入决策,就由此判定它“有没有用”,也即有没有实效,看不到其中的丰富内涵和多个维度。

二、协商实效性的三个维度

综上所述,从协商目的与过程的关系来看,协商实效性可以从三个维度加以归纳和阐述。

第一个维度,即“进入决策”。其含义是一项提案或一次协商,提案人(协商者)提出的意见建议当下即得到采纳、进入决策,并在政府工作中得到实现,所反映的问题得到解决。比如在政协的提案办理中,一项提案得到高层领导的批示,要求政府部门对该提案提出的意见和建议进行研究或采纳;或政府部门在提案办理中直接加以采纳。这经常是提案提出的问题为政府部门已经研究、正准备解决的。这是民主协商实效性最明显的体现,协商各方最高兴,也最容易为媒体所重视而着重加以宣传。多党合作和政治协商制度的研究者,也往往以这些实例来说明其优越性。

这样的宣传和研究本身并没有什么不妥,但如果长期把视线集中在协商实效性的这一个维度上,而忽视其他实效性维度,就会导致对民主协商实效性的简单狭隘的理解,从而产生不少误区。比如,仅以是否当下“进入决策”来衡量,那么以全国政协来说,每年“两会”期间的提案就有五、六千件,而立即“进入决策”的提案所占比例不可能很高,那么是否就能说政协的协商实效性就差呢?回答是否定的。更加重要的是,在协商机制创新的过程中,如果仅以“进入决策”这一维度为目标,就有可能把一些行政手段引入提案的办理,比如使用“行政督办”的手段来落实某些提案,而其意见和建议又不尽符合实际,这就引起办理部门的极大困惑,实践效果也不佳,甚至产生负面的影响,这在实际工作中并非没有发生。此外,认为当下“进入决策”是协商实效性的唯一体现,也导致提案人(政协委员)对此的片面追求,仅仅寻找一些政府部门已经在着手解决的具体事项作为提案内容,而放弃对于宏观性、前瞻性、深层次问题的研究和思考。因此,必须从更广范围和更深层次,从更多维度来理解“民主协商实效性”问题。

第二个维度是“引起关注”,就是在一个协商过程中,提案人(协商者)提出的意见和建议,由于种种现实原因和限制条件并没有立即得到采纳,但是它得到决策者和社会舆论的积极回应,都认为这确是一个十分重要的、必须解决的问题。引起关注的另一种情形是,意见和建议没有得到赞同,但其提出的问题却引起了决策者的高度关注和警惕,从而采取措施加以防范,避免了问题的出现。这方面最显著的例子是上世纪八十年代一批全国政协委员关于三峡工程“不建或缓建”的提案。意见并没有为决策部门所采纳,但提案提出的泥沙问题、生态问题、投资问题等,却成为一个议题,引起社会各界热议,得到决策部门的高度关注和重视,对原有建设方案做了重新研究和论证,使方案得到极大的改进和完善。这是民主协商实效性第二个维度发挥作用的例子。

第三个维度是“形成议题”。就是提案人(协商者)提出的问题,在当下人们心目中并非显得突出和急迫,没有引起关注,但由于问题的提出,在一定的范围内开始讨论和思考,随着时间的推移,这一讨论思考成为舆论的一个议题,从而改变了人们原先的看法。就问题通过协商民主的渠道提出,并形成议题而言,这同样是协商民主实效性的体现。这方面显著的例子是1985年,全国政协委员、历史地理学家侯仁之等专家提出了《我国应尽早参加联合国教育、科学及文化组织的“世界文化和自然遗产保护公约”,并准备参加“世界遗产委员会”,以利于我国重大文化和自然遗产的保存和保护,加强我国在国际文化合作事业中的地位案》。但当时多数人并没有认识到“申遗”的经济价值,更没有认识到它的文化价值,以致于九十年代中期他们把联合国的专家请来,与国内几个文化遗产项目所在地的市长见面时,竟遭到“婉谢”。但至今“申遗”已经成为一种“热”。从“冷”到“热”,恰好说明了该提案“形成议题”的作用。

民主协商实效性的三个维度,从过程与目的来观察,其实是协商与决策的几种关系。一项提案或一次协商在其中一个维度上产生作用,就都是体现了协商民主的实效性。比如,形成议题或引起关注的提案,就并不比当即进入决策的提案“差”,更非“无用”。而且,由于前者往往是在更深、更不易察觉的层面提出问题,反而更具前瞻性、宏观性、更深刻,因而倒是更有价值的意见。

三、明确“协商实效性三个维度”的意义

第一,能够启发我们更广阔的视野认识我国基本政治制度的优越性。我国的多党合作和政治协商制度的重要功能之一就是协商,协商实效性关乎对这一制度的优越性的认知和评价。从三个维度认识协商实效性,大大扩展了我们的视野,使得我们能从更多维度来观察、评价协商的效果,而不仅仅是从单一的维度来观察,从而使我们对我国基本政治制度优越性的认知更全面,更具体。

第二,对于协商实效性三个维度的理解,为促进机制和程序创新打开了思路。以政协提案工作为例,“三个维度”的视野能使我们从协商各个环节来看待协商实效性问题,明确每一个环节的创新和改进,都有助于协商实效性的增强,特别是协商对话、形成共识的环节,而不是仅仅着眼于“提案质量”和“办理质量”两个互不相关的问题。

第三,“三个维度”的视野进一步提示我们,在协商机制和程序的创新中,要重视看似不起眼的程序的改进和创新,对于增强协商实效性的四两拨千斤的意义和作用。比如,今年(2016年)的全国政协会议,在小组讨论会程序里增加了一个由小组提出议题、围绕这一议题进行讨论的安排。这一以前所没有的看似细小的程序上的改进,使小组讨论会的议题更明确,讨论更集中,从而对增强协商实效性产生了积极的作用。

(本文刊发于2016年第5期《中国统一战线》杂志,作者系全国政协委员、民革中央宣传部部长吴先宁)

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