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关于进一步加强民主党派民主监督的思考与建议     吴芳    2017年08月11日00:00

加强民主党派民主监督,是我国社会主义民主政治建设的重要内容,是民主党派的重要职能、立身之本、自身合法性所在。民主监督是中国的一项政治创建。作为执政党的中国共产党历来重视民主党派对其进行监督的必要性,党的历任领导人都对此发表过重要言论。在中共十八大报告中,胡锦涛同志指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”,就必须“加强同民主党派的政治协商”,推进民主监督制度建设;2012年12月,中共中央总书记习近平在走访民主党派中央时指出“支持民主党派更好履行参政党职能”,在谈到毛泽东同志和黄炎培同志在延安窑洞关于历史周期律的一段对话时,习近平同志称走民主监督之路至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示(毛泽东提出的跳出历史周期之对策就是走民主监督之路);2013年2月6日,习近平总书记在和各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士共迎新春时,指出要继续加强民主监督。他说,对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之无则加勉;对党外人士而言,要敢于讲真话,敢于讲逆耳之言,真实反映群众心声,做到知无不言、言无不尽。

一、民主党派民主监督的内容

2005年,中共中央出台了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,对民主党派民主监督的主要内容作了基本规定,主要包括以下几个方面:一是对宪法和法律、法规的制定、实施情况进行监督。在立法方面,民主党派主要监督各级立法机关的立法主体资格、权限、程序是否合法,法律、法规以及行政规定的内容是否符合实际,是否与国家的根本大法相抵触。在司法方面,民主党派主要是对各级审判机关、检察机关、公安机关、司法机关进行民主监督,看其是否依法行使各类司法权力,并监督各级司法机关工作人员依法办事。在执法方面,通过监督各级行政执法机关严格按照法定的权限和程序进行执法。在守法方面,民主党派主要对国家机关及其工作人员是否严格守法进行民主监督。二是对中共及其领导的政府制定和贯彻执行重要方针政策的情况进行监督。民主党派对党和国家领导机关的民主监督主要体现在重大方针政策的协商和批评建议中。在政治生活中,中共各级党委及政府的一些重大方针政策、重要人事安排方案等,在提交有关会议讨论、审议和决策之前,主动听取民主党派的意见和建议、接受监督。同时,民主党派主动围绕党委、政府的中心工作,选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题开展调研,对相关政策制定和执行进行民主监督。三是对各级机关及其工作人员履行职责、廉政勤政等情况进行监督。民主党派对各级机关及其工作人员的监督,主要通过其自身优势广泛收集各种信息、拓宽监督渠道,有效地结合党和政府对党员、公务员和领导干部的有关规定、要求等进行监督。

二、加强民主党派民主监督的作用及意义

民主党派的民主监督有其独特的性质和作用。首先它是一种“异体”监督,能从自身独有的视角对共产党提供一种单靠党内不容易提供的监督,对共产党党内监督起到有益补充作用。同时它是在政党层面上开展的高层次的有组织的监督,监督的内容主要涉及党和国家政治、经济、社会生活中的重大问题。它是一种非权力性质的软性监督,不是靠权力的威慑和制衡,而是靠意见、建议、批评,靠真知灼见来以理服人。另外,民主党派民主监督虽然与其他社会监督同属非权力监督的范畴,与党内监督相比没有权力性,与法律监督相比没有强制性,与行政监督相比它采取的是民主协商的方式解决问题,与舆论相比它不直接诉诸社会、告喻各界,但在整个监督体系中具有广泛性、权威性和影响力,对公共权力的监督和制约能够起到其他监督所达不到的作用。特别是当前,我国正处于供给侧转型时期,各种矛盾凸显,在这种情况下,加强民主党派民主监督职能,具有十分重要的意义。

(一)加强民主党派民主监督对优化政党关系、推进社会主义政治文明建设具有重要意义。一方面民主党派作为参政党在中国的政治格局中存在的价值首先就在于其作为中共的政治盟友,具有自身独特的视角,能够提出较为客观的批评意见和建议,为中共提供一种单靠党内不易提供的监督,如近年来在反腐倡廉、民生问题、环境保护、资源开发与利用等方面,民主党派实行民主监督,提出意见建议。参政党在行驶监督权,推动中共更好执政的同时也找到自己的位置和坐标,巩固了与执政党互动合作的关系。另一方面参政党民主监督是一种政党之间通过民主的方式,以政党组织行为实行的监督,其实质是人民民主的生动表现,是人民民主政权自我完善的一支重要力量和重要环节,也是保证社会主义民主政治建设健康有序的根本条件,在政治民主化中起着一般群众团体不可代替的作用。因此,从某种意义上讲,民主党派民主监督作用的大小直接反应着我国民主的程度。

(二)加强民主党派民主监督对减少决策失误、巩固中国共产党执政地位具有重要意义。中共作为执政党,其决策正确与否直接关系着国家的前途和社会主义事业的成败,因此,接受监督,听取各种不同的意见和批评,以防止在决策过程中出现失误显得尤为迫切。而参政党对共产党的监督,正是通过对共产党“提意见、作批评”,帮助中共发现执政过程中的某些不足,减少或避免监督中的“盲区”。尤其是当前,参政党的监督能使中共在制定个项重大的路线、方针、政策和开展各项重大工作时,更多地听取社会各阶级、各阶层、各党派的意见好而坚硬,避免决策中的片面性和主观性,保证决策的科学化、民主化。同时,对执政的中共而言,参政党的监督也是其不断受到激发从而加强自身建设、提升执政能力的有效动力。参政党监督力量的有效发挥,能促使执政党不断推进理论创新,加强组织力量,夯实群众基础,营造更为优良的执政环境。

(三)加强民主党派民主监督对不断完善多党合作制度具有重要意义。西方国家认为他们实行两党或多党轮流执政的制度,政党之间可以互相制约,体现了民主,而指责中国市一党政治,执政党不受制约,有悖民主,应当由西方多党制取代中国的一党制。面对“西化”、“分化”形势,充分发挥参政党民主监督,利用多党合作的政治架构实现执政党权力的有效监督,是对西方指责的最好回应好最有力的反驳。

三、民主党派民主监督的现状

近年来,我国多党合作的制度化建设已经取得了很大成就,多党合作制度日益显示出强大的生命力和旺盛的政治活力。尽管各民主党派实际上已做了一些民主监督工作,但民主党派民主监督作用并没有得到充分发挥,与政治协商和参政议政、社会服务相比较,民主监督显得相对薄弱。此外,民主党派在履行民主监督的过程中,存在监督对象与内容错位的问题。民主党派的民主监督是参政党对执政党及其领导下的政府的监督,属于非国家权力性质的监督,具有党际监督、政治监督的特性,即首先应该表现为民主党派对中共党委部门的监督。然而现实中参政党民主监督对政府的监督的多,对党委监督的少,特别是对中共党委领导干部的监督严重缺失。在民主监督实践中,监督的适应性对象往往局限于政府好和司法机关,从特约人员的分布和民主评议的对象来看,很少有涉及党委部门的。民主监督偏行政化,造成监督对象与内容的错位。民主监督是一种政治监督,但现实情况恰恰相反,就监督的内容来看,实践中多为一般经济、社会事务监督,监督重点更多的是集中在具体事务上,没有将监督重点放在决策监督和廉政监督上。

四、加强民主党派民主监督的建议

加强民主党派民主监督,就是在准确把握民主监督性质的前提下,在非权力监督与权力监督之间寻求一个平衡点,这需要执政党的支持和配合,也需要参政党的探索与创新。

(一)提高认识,营造民主党派民主监督氛围。

一要提高认识,特别是中共领导干部的认识。我国政党间的监督是共产党的自觉选择,监督是外生的,因此,参政党民主监督尤其需要执政党的支持。可以说,参政党的民主监督作用发挥如何,执政党接受民主监督的自觉性和重视程度是决定因素之一。中共各级党委和领导干部要自觉接受民主党派的民主监督,提出坚持和完善我国基本政治制度的高度来对待,认真落实中央关于发挥民主监督作用的有关政策措施,广开言路,从善如流,努力营造一个敢讲真话、能讲实话的环境。党委和政府及其部门的负责人要有相应的素质和雅量,能乐意听、听得进。

二要营造一种自由宽松、民主和谐的社会氛围。只有在自由宽松、民主和谐的政治环境中,才能潜移默化地影响民众的民主意识、监督意识,使监督者、被监督者乃至全社会高度重视民主监督在国家民主政治建设中不可代替的地位和作用。民主党派民主监督是一种软监督,没有法律监督的刚性和强制性的功能,因此,要增强民主党派的民主监督有效性在一定程度上要依靠社会的支持。也只有宽松稳定、团结和谐的政治环境中,中共的各级领导干部才能提高接受民主监督的自觉性,从人民、国家与民族利益出发,在平等、和谐、民主的融洽气氛中,真正有诚意、有度量,鼓励与欢迎参政党监督,即使对于比较尖锐的批评意见,也能闻过则喜、从善如流。同时,在多党合作中努力为民主党派履行民主监督职能创造各方面的条件,进而在执政党带动与感应下,参政党也会从高度的社会责任心和政党使命感出发,有勇气、有胆量,知无不言、言而不尽,对执政党进行真诚、有效的监督。

(二)提升素质,强化民主党派民主监督能力。

一是强化思想建设。首先要培育政党意识,深刻认识和把握政党活动规律,对政党的地位、功能、使命、宗旨有深层次认识,增强参与国家政治生活的自觉性和使命感。只有真正形成自己是作为一个政党而存在的观念,才能摆脱“怕越位”的心理束缚,真正做到“知无不言,言无不尽”,做共产党的诤友。其次是培育民主监督的责任意识和权利意识。充分认识到我国政治生活中,民主党派民主监督的重要价值,从社会政治责任感的高度出发,积极履行民主监督职能,敢于和善于对执政党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议,敢于坚持正确的意见,通过“有为”争取“有位”。

二是加强队伍建设。民主监督作用能否发挥、发挥作用的大小,关键在于批评、建议本身的质量,即在选题上是否具有宏观性、针对性;在分析问题上是否具有客观性、科学性;在所提意见和建议上是否具有建设性、可行性。增强民主党派民主监督需要民主党派中有较高的政治、法律、社会和科学等文化素养,能够胜任民主监督重任的人才队伍。在组织发展时,要重视发展和培养参政议政能力强、社会责任感强、具有正义感的人才。注重对对党派成员进行教育培训,提高他们的参政议政素质,提升他们的民主监督能力。

(三)拓宽渠道,提升民主党派民主监督力度。

一是通过协商座谈、提案议案、考察调研、信息反映、联系检查等方式加强民主党派民主监督。协商座谈包括中共邀请民主党派参加的各种座谈会、协商会、通报会、谈心会等,这类形式具有典型的高层性。通过这种重大决策的协商过程,民主党派对党和政府决策方案提出建设性意见好和建议,使决策更具科学性,更能全面反映社会各方面的利益、愿望和要求。提案议案对参政党而言是具有特殊意义和经常性、广泛性的重要工作,在政协会议上提交提案、在人大会议上提交议案,是参政党履行民主监督职能的重要渠道。现在民众对“两会”非常关注,一些优秀的提案议案经媒体报道后,在社会上产生较大的反响,因此也是向民众介绍、展示参政党民主监督作用、价值的很好途径。同时,提案议案监督往往能得到有关部门的反馈意见。考察调研民主监督是指民主党派围绕着关系国计民生的重大课题和人民群众普遍关心的热点、难点问题,深入基层、深入实际,认真开展调研,以谋长远之道,建有用之言,献务实之策。考察调研不仅能为民主监督的开展掌握第一手资料,同时还能以调研报告的形式直接进行民主监督,是民主监督的有效形式。反映社情民意是民主监督的一种重要形式。民主党派通过其各级基层组织和广大成员以及他们所联系的群体,广泛了解涉及群众切身利益的热点难点问题,积极反映其存在的问题。信息有其语言文字短小精悍、上报渠道多样畅通的特点,上通中央、下联各界,反映的问题有具有一定的层次性、广泛的代表性,是民主党派履行民主监督职能的重要形式。联系检查是指通过民主党派成员受聘担任各类特约人员及党派组织与政府有关部门进行对口联系与协作的方式履行民主监督职能。另外,参与政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查,也是一种民主监督的形式。

二是探索和创新新形式新方法。首先明确监督重点。民主党派民主监督的实质是权利对权力的制约,是人民对执政党不当使用权力进行预警与制约的方式之一,是帮助中国共产党提高执政能力和水平的重要力量,是人民行使民主权利的又一条绿色通道。因此,民主党派民主监督的重点应从局部的、事务性的监督向全局的政治监督转移。其次,把握监督角度。民主监督不是对党和政府工作情况的 “好”或“坏”的事后简单监督或者评价,应把握监督角度,从事前的论证切入加强监督。第三,延伸监督手段。与群众监督、人大监督、舆论监督、法律监督等其他的监督方式进行横向合作,优势互补,形成监督的合力。

三是完善知情制度,确保民主监督信息对称。一要进一步扩大民主党派组织与同级党委政府相关部门对口联系制度的覆盖面,建立起领导互访座谈制度、重大事项检查视察制度、文件资料送阅制度、联席会议制度等平台载体市民主党派获取更加充分的信息资源。完善党委、政府领导与民族党派领导联系交友制度,使面对面、表达看法、交换意见常态化。二要进一步完善重大情况通报制度。党委要通过协商会、谈心会、情况通报会、重要内外事活动等行之有效的形式,及时向民主党派通报重要情况、重要决策和重大问题,主动向党外人士通报各方面情况。

(四)建立机制,增强民主党派民主监督动力。

一是建立健全监督权利保护机制。从制度上保护民主党派及其成员民主监督的正当权利,使其不受执政党及其领导人以及国家机关工作人员对参政党民主监督价值意义认识深浅的影响。防止与严惩对监督者进行打击报复,只有将客观、实事求是的批评作为一种民主权利利用制度加以保障,才能使民主党派及其成员有坚持正确意见的勇气,真正做到知无不言。

二是建立健全组织保障机制。建议:首先在参政党内部建立一个以监督为基本任务的组织机构。目前部分党派已先后设立监督委员会,但主要是在民主党派内部开展监督,没有对执政党监督的职能。因此,需要建立以第执政党的民主监督为基本任务的专门机构,专门负责本党派民主监督的组织领导工作。其次,各级政协组织也应设立专门的民主监督工作委员会,定期组织各参政党以组织形式开展监督工作。第三,加强民主党派特约人员这支队伍的组织建设。

三是建立健全采纳反馈机制。明确对民主党派提出的监督意见和提案检查、办理、回复、督办、情况报告、意见征询等程序,克服“有去无回、泥牛入海”现象。尤其是反馈反馈机制,对民主党派通过组织形式提出的重要意见和建议,党委、政府主要领导要亲自过问、积极催办,有关职能部门要认真研究,正确意见要及时采纳、抓紧落实,对一些虽然合理但暂时落实起来有困难的意见和批评,应负责地给予解释和说明。

四是建立健全考核激励机制。建议对民主监督的内容和处理结果,由统战部门或督查局定期进行考核评价,考核结果应予上报和公布。一方面通过制定工作任务、目标分解、责任落实和年终考核等,将民主监督作为绩效考核的重要内容。另一方面,根据职能分和领导批示意见,把意见建议落实到中共党委或政府具体部门和责任人,制定相应的奖惩制定,将办理效果与年终考核评议挂钩。另外,对于敢讲真话,敢于监督,善于监督,在履行民主监督中作出突出贡献的民主党派成员与自觉接受民主监督、虚心采纳民主党派意见、积极改进工作的党政部门,应予表彰奖励。

(民革安顺市委专职副主委 吴芳)

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