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鄭軍:落實統一規劃體系,完善規劃治理     民革湖北省委會    2020年05月26日10:17

全國政協委員、民革中央委員、湖北第二師范學院院長鄭軍指出,2018年,中共中央國務院《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中發〔2018〕44號)(以下簡稱《意見》),要求加快統一規劃體系建設,建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市縣規劃共同組成的國家規劃體系。目前,國家發展規劃、區域規劃、專項規劃、空間規劃的編制和管理分別執行的是《關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)、《國家級區域規劃管理暫行辦法》、《國家級專項規劃管理暫行辦法》、《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》。結合上述文件精神,目前規劃工作還存在有待完善之處。主要體現在:

1、發展規劃的指導性不夠。根據現行《憲法》和《意見》,以及《城鄉規劃法》《土地管理法》,發展規劃是規劃體系的龍頭,各級城市總體規劃和土地利用規劃等依據發展規劃編制。問題:(1)在法律地位上,發展規劃編制依據的《若干意見》由國務院頒發,其權威性不如國土規劃領域《土地管理法》和城市規劃《城鄉規劃法》等法律。(2)在法律效力上,發展規劃由各級政府編制並由同級人大審查批准,土地利用規劃和城市總體規劃則是由各級政府編制並報省級以上政府審批,直轄市、省會城市規劃須報國務院審批,上級政府或國務院批准的城市規劃,要以地方同級人大批准的發展規劃為依據,存在邏輯問題。(3)在時間跨度上,城市規劃和土地利用規劃的規劃期限一般為20年和15年,發展規劃的規劃期限隻有5年。

2、基層發展規劃編制缺乏規范。《意見》隻規定國家級發展規劃,對省、市縣規劃沒有作規范。而規劃編制的問題主要在基層,特別是市縣。規劃編制隊伍力量不強,第三方機構極不健全,多由所在地高校專家教授承擔,經驗不足、專業性不強,缺乏對基層的了解﹔召開專家論証會評審規劃,邀請的多是圈子熟人,鑒定專家提出修改意見,基本上原則性通過,專家論証會流於形式﹔規劃編制不嚴肅,隨意性強,編制流程不規范,缺乏社會實質性參與。

3、發展規劃批准時序不協調。按中央文件,省級規劃、市縣級規劃依據國家發展規劃制定,但縣、市、省、全國人大會議依次先后召開,審議並批准各級當年發展規劃,意味著上級人大召開之前下一級發展規劃已被地方人大審查通過,難以保証上級規劃對地方規劃的指導性。

為此,鄭軍建議:

01加強規劃立法工作

國家應制定專門規范國民經濟和社會發展規劃治理工作的法律,或由國務院出台“規劃治理條例”,對國家、省、市、縣四級發展規劃予以規范,將調研編制、審議批准、實施執行、評估調整、監督考核等各個環節納入法治軌道,將區域規劃、專項規劃、空間規劃以及主體功能區規劃等相關規劃文件內容進行梳理。

02積極發揮第三方在規劃治理中作用

在規劃前調研、規劃編制、評估、監督考核過程中充分利用社會力量的優勢,培育發展與規劃相關的第三方機構,解決目前基層規劃編制不規范行為,盡量避免規劃編制主體和實施主體同一。

03盡快發布規劃編制目錄清單

除了按《意見》規定建立健全規劃編制目錄清單管理制度之外,指導各地各行業建立規劃編制目錄清單,解決各級專項規劃、區域規劃林立、相互交叉,規劃內容重復、規劃空間重疊,解決規劃內容之間缺乏銜接、相互矛盾、彼此沖突等問題。同時,對規劃動態監測過程中發現的需要調整規劃並需要上報同級人大批准的情形列出清單。

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